Policy Brief / Wie geht es weiter mit notwendigen Reformen im Bereich Antikorruption und Justiz nach dem Midas-Skandal?

Die aus ÖPR-Mitteln geförderte Experten Reise des Deutsch-Ukrainischen Büros (DUB) fand wenige Tage nach Rücktritt von Andrij Jermak (28.11.25), dem mächtigen Stabschef von Präsident Selenskyj und wenige Wochen nach der Veröffentlichung der Midas-Tapes durch das NABU statt.

Wir veröffentlichen hier die wichtigsten Beobachtungen und fachlichen Schlussfolgerungen der Reise nach Dnipro und Kyjiw, um die Entwicklung der Lage zum Stand Anfang Dezember 2025 festzuhalten und mögliche weitere Entwicklungen zu skizzieren.

Zentrale Frage der Reise und der Gespräche war, wie sich der Rücktritt und die angekündigte Umbildung der Präsidialverwaltung auf die Bemühungen im Bereich Antikorruption und Reformen im Bereich Justiz auswirken und welche Schritte von ukrainischer und europäischer Seite notwendig sind um das „Fenster der Möglichkeiten“ adäquat zu nutzen.

Es wurden Gespräche geführt mit Vertretern und Vertreterinnen der regierungsnahen, neutralen und kritischen Zivilgesellschaft, mit Politikern, Journalistinnen und Journalisten, Diplomaten und vor allem Vertretern der staatlichen Behörden, der NABU, SAPO, des Höheren Antikorruptionsgerichts (VAKS) sowie der wichtigsten Selbstverwaltungsorgane der Richterschaft (Höhere Qualifikationskommission der Richterschaft der Ukraine/VKKS und Oberster Rat der Rechtsprechung/VRP). Im Folgenden die wichtigsten Ergebnisse bzw. Empfehlungen.

Gespräche mit dem Nationalen Antikorruptionsbüro (NABU) der Ukraine und der Antikorruptionsstaatsanwaltschaft (SAP)

Allgemeine Lage: Laut NABU und den Vertretern des SAPO können die beiden Schlüsselinstitutionen der Korruptionsbekämpfung derzeit weitgehend unabhängig arbeiten. Die Entlassung von Jermaks hat dazu geführt, dass sich die von ihm koordinierten und noch nicht reformierten Schlüsselorgane der schädlichen Einflussnahme sowie reformfeindliche propräsidiale Gruppen im Parlament auf zentrale Institutionen der Justiz bzw. der Richterschaft derzeit mit einer Diskreditierung bzw. Attacken auf NABU und SAP sowie die Zivilgesellschaft zurückhalten, die bis zum Fall um Energoatom deutlich spürbar waren.

Gleichwohl müssen laut NABU umgehend weitere Maßnahmen eingeleitet werden, um die Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit der Antikorruptionsbehörden dauerhaft zu sichern, solange das u.a. durch die erfolgreiche Ermittlung im Fall Energoatom geöffnete „Fenster der Möglichkeiten“ geöffnet ist. Neben der Stärkung von Kapazitäten und notwendigen Verbesserungen bezüglich der Zuständigkeit von NABU und SAPO ist die Reform des Instituts des Generalstaatsanwalts (GPU) und insbesondere die Prozedur seiner Ernennung dringend geboten. Das Verhältnis des NABU zum GPU, der maßgeblich an der Vorbereitung der Gesetzgebung zur Entmachtung von NABU und SAPO beteiligt war, ist weiterhin gespannt und erschwert weiterhin die Arbeit von NABU und SAPO, beispielsweise die Einleitung von Untersuchungen und Verfahren gegen Abgeordnete des Parlaments unter Korruptionsverdacht.

Prioritäre Reformschritte im Bereich Korruptionsbekämpfung

Aus den Gesprächen mit den Antikorruptionsbehörden lassen sich folgende Reformschritte ableiten, denen Priorität eingeräumt werden sollte und die vom Präsidenten und der Regierung umgehend eingeleitet werden sollten, um die bisherigen Reformerfolge zu bewahren oder wiederherzustellen und das Vertrauen der Gesellschaft in die staatlichen Institutionen zu stärken:

• Entpolitisierung der Auswahl und Ernennung des Generalstaatsanwalts: Die Auswahl und Ernennung des Generalstaatsanwalts sollten durch Einführung zusätzlicher Stufen vor seiner Ernennung entpolitisiert werden. In einem wettbewerbsorientierten Verfahren mit effektiver Beteiligung von durch internationale Partnerorganisationen benannten Rechtsexperten mit klar definierten Auswahlkriterien für Integrität und fachliche Kompetenz sollten ein oder zwei geeignete Kandidaten ermittelt werden, die dann zur Wahl und Ernennung vorgeschlagen werden.

• Dezentralisierung der Staatsanwaltschaft und Umsetzung der Prinzipien des Reformgesetzes vom Oktober 2014: Der zunehmenden Tendenz, dem GPU ein Monopol auf die Personalbesetzung innerhalb der STA – einschließlich des Rechts, die Mitarbeiter der Staatsanwaltschaft zu ernennen, zu entlassen, umzustrukturieren und zu kontrollieren – unter Umgehung transparenter und wettbewerblicher Verfahren zu gewähren, muss durch baldige Reformschritte begegnet werden. Hintergrund sind gesetzliche Änderungen vom Sommer 2025, die es dem GPU während des Kriegsrechts ermöglichen, Staatsanwälte des GPU und der Oblast-Ebene unter Umgehung von wettbewerblichen Verfahren zu ernennen und damit die vertikale Hierarchisierung der STA zugunsten des Einflusses des GPU zu fördern. Im Unterschied zu den Gesetzesänderungen vom Juli, die NABU und SAP betreffen, sind diese Bestimmung zur Stärkung der Macht des GPU nicht zurückgenommen worden.

  
  

• Reform des DBR: Die Unabhängigkeit des DBR ist seit seiner Gründung im Jahr 2016 umstritten. Unabhängigkeit und Transparenz dieses Instituts sind aber ein wesentlicher Baustein für die Wahrung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit im Krieg. Wichtigster erster Reformschritt: Das Personal der Führungsstruktur des DBR sollte auf der Basis eines offenen Wettbewerbs mit internationalen Experten, die über ein Casting-Vote verfügen, ausgewählt werden. Ohne eine konsequente Reform und Neuaufstellung des DBR bleibt diese Behörde ein politisches Instrument des OP und eine Reformbremse, die korrupten und teilweise prorussischen Klientelstrukturen der Janukowytsch-Zeit das Überleben sichert und damit auch ein Sicherheitsrisiko für die Ukraine darstellt.

  
  

• Reform des SBU: Eine vollumfängliche Reform des SBU während des Krieges ist schwierig. Jedoch können erste Reformschritte, die die Behörde auf ihre eigentlichen Kernaufgaben konzentrieren, sehr wohl schon heute eingeleitet werden, ohne die wichtige Rolle des SBU bei der Verteidigung des Landes einzuschränken. So könnte in einem ersten Schritt der ganze Bereich der Strafverfolgung innerhalb des SBU an DBR nach einer erfolgreichen, oben beschriebenen Reform des DBR übertragen werden.

  
  

• Errichtung eines unabhängigen Forensik-Instituts zur Stärkung von NABU und SAPO: Um eine effiziente und rechtsstaatlich einwandfreie Arbeit der Antikorruptionsbehörden NABU und SAPO zu gewährleisten, bedarf es der Einrichtung eines unabhängigen Forensik-Instituts, das für wissenschaftliche und technische Analysen von Spuren in allen Bereichen – von der Untersuchung menschlicher und digitaler Spuren bis zur Analyse der aus Korruptionsfällen entstandenen finanziellen Schäden – zuständig ist und zügig den Anfragen des NABU nachkommen kann. Ein solches Institut könnte jedoch allen Parteien eines Verfahrens, also auch der Verteidigung als unabhängiger Dienstleister zur Verfügung stehen. Die finanzielle Unterstützung der Einrichtung einer solchen Behörde wäre ein substantieller Beitrag Deutschlands bzw. der europäischen Partner der Ukrainer zur Gewährleistung der Nachhaltigkeit der Reformen im Antikorruptionsbereich.

Weitere wichtige Schritte in der Antikorruptionsbekämpfung

• Stärkung der Zuständigkeiten von NABU und SAPO: Die Antikorruptionsbehörden müssen die Möglichkeit erhalten, auch ohne die Zustimmung des GPU Ermittlungen und Verfahren gegen Abgeordnete des ukrainischen Parlaments, gegen die ein begründeter Korruptionsverdacht vorliegt, einleiten zu können. Ähnliches betrifft hohe Amtsträger des Büros des Präsidenten, insbesondere den Leiter des OP und seine Stellvertreter: Hier müssten alle bzw. dieselben Kriterien wie bei anderen Personengruppen, die der Jurisdiktion von NABU und SAPO, gelten, um Ermittlungen gegen hohe Amtsträger der OP zu ermöglichen.

Gespräche mit dem Vorsitzenden der Höheren Qualifizierungskommission der Richter der Ukraine (VKKS), dem Vertreter des Obersten Justizrates (VRP) und der fachlichen Zivilgesellschaft zu Reformen und Lage im Bereich der Rechtsstaatlichkeit bzw. im Gerichtswesen

• Erhöhter Druck auf die Selbstverwaltungsorgane der Richterschaft VKKS und VRP seitens OP, reformfeindlichen Kräften des Parlaments und Strafverfolgungsbehörden (DBR):

Druck auf VRP und VKKS: Laut Maselko kann der VRP noch weitgehend unabhängig arbeiten, aber der Druck von oben wird spürbar, wenn VRP (und VKKS) gegen Mitglieder wichtiger Gerichte wie das Pechersker Gericht vorgehen bzw. die entsprechenden Überprüfungen durchführen wollen. Die Ermittlungen und Durchsuchungen des DBR bei der VKKS sowie die vom DBR fabrizierten Anklagen und rechtlich kaum gedeckte Durchsuchungen von Privaträumen einzelner (reformfreundlicher) Mitglieder der Kommission im Frühjahr 2025 dienten der Einschüchterung der VKKS, um so eine Evaluierung des Pechersker Gerichts zu verhindern. Laut Masdelko nehmen dabei Vertrauenspersonen des stellvertretenden Leiters des OP Tatarov direkt Einfluss auf Mitgliederinnen und Mitglieder des VRP, um sie von Maßnahmen gegen die Mitglieder des Pechersker Gerichts abzuhalten. Insgesamt schaffen die reformfeindlichen Kräfte ein Klima, in dem auch die bereits begonnenen Überprüfungen der Richterinnen und Richter des Obersten Gerichts und die vom VRP bereits getroffenen Entscheidungen zu ihrer Entlassung gestoppt bzw. zurückgenommen werden können, um so insgesamt ein roll back im Reformprozess des Gerichtswesens einzuleiten.

• Politischer Druck auf die VKKS und Risiken ihrer Arbeitsfähigkeit: Laut dem Vorsitzenden der VKKS bleibt die Lage der Kommission schwierig. Das Klima unmittelbaren Drucks von oben sei auch nach der Entlassung Jermaks nicht überwunden bzw. verschwunden. Drei Richter seien bereits Teil eines registrierten Verfahrens. Sollte der politische Druck wieder zunehmen, bestünde die Gefahr, dass Richter wegen des Drucks und der Einschüchterung zurücktreten. Werden aber 3 von 8 mit Richtern besetzte Positionen vakant (die anderen acht Mitglieder der VKKS sind Juristen, aber keine Richter) und fällt damit der Anteil der Richterinnen und Richter der VKKS auf unter 6, dann wird die Arbeit der Kommission automatisch angehalten. In dem Fall, dass die VKKS nicht mehr arbeitsfähig wäre, würde ihre Neubestellung wieder durch das alte gesetzliche Verfahren erfolgen: Denn die UKR Regierung hat die Frist für die Arbeit der für die VKKS zuständigen Auswahlkommission mit Beteiligung internationaler Rechtsexperten, die die personelle Erneuerung der Kommission ermöglichte, ersatzlos am 1.6.2025 auslaufen lassen. Die Neubestellung der Kommission würde daher durch Auswahlverfahren erfolgen, in denen die Quoten noch nicht reformierter Justizorgane dominieren würden und damit die Gefahr bestünde, dass die Kommission nicht mit unabhängigen, sondern mit gegenüber der Exekutive loyalen Personen besetzt würde.

• Druck auf die Selbstverwaltungsorgane der Justiz durch reformfeindliche Kräfte des Parlaments: In diesem Zusammenhang sei gesondert auf fragwürdige, wahrscheinlich rechtswidrige Praktiken der von dezidierten Gegnern der EU-Reformen geleiteten TIC hingewiesen. Sowohl der Rat für Öffentliche Integrität (HRD) und die VKKS haben öffentlich erklärt, dass die TIC außerhalb ihres vom Parlament gewährten Mandats handle. Der VRP erklärte, dass die Aktionen der TIC die Autorität, der der Organe der Rechtsprechung untergraben und die Unabhängigkeit der VKKS bedrohen.

  
  

• Drohende Rückabwicklung der Gerichtsreform bzw. personellen Erneuerung des Gerichtswesens durch die Große Kammer des Obersten Gerichts: Nach der Wiederzulassung der hoch belasteten Richerin Otrosh durch die Große Kammer des OG (GKOG) und damit nach Außerkraftsetzung der Entscheidung des VRP, ist der VRP – der sich nun offensichtlich der Praxis der GKOG beugt – einer Vorlage der VKKS über Entlassung des belasteten „Maidan-Richters“ Loozynskyj nicht nachgekommen. Damit droht eine von der GKOG beförderte Kettenreaktion der Erneuerung oder Absicherung von Richterinnen und Richter des OG mit niedriger Integrität in ihren Positionen, die so vor weiteren Integritätsprüfungen und Evaluierungen der VKKS geschützt werden. Die Unabhängigkeit der höchsten Revisionsinstanz der Ukraine wäre damit bedroht.

  
  

Prioritäre Reformschritte im Bereich Rechtsstaatlichkeit

Reform des Obersten Gerichts: a) Die Reform des Obersten Gerichtshofs erfordert ein vetting body zur Überprüfung der Richterinnen und Richter mit einer zeitlich befristeten, aber entscheidenden Rolle internationaler Experten, nach dem Vorbild des Öffentlichen Rates Internationaler Experten (PICE) für die Internationale Antikorruptionskommission (HACC).

Vor der Neubesetzung der Richterposten im OG ist eine obligatorische, einmalige Integritätsprüfung aller amtierenden Richter des Obersten Gerichtshofs unter Beteiligung des genannten Prüfgremiums erforderlich.

Wiedereinsetzung der Auswahlkommissionen mit maßgeblicher Beteiligung von durch internationale Organisation benannter Rechtsexperten: Die Wiedereinsetzung der Kommission mit Beteiligung international nominierter Rechtsexperten für die Auswahl der Mitglieder der VKKS muss durch Annahme des entsprechenden Gesetzes umgehend wieder eingesetzt oder verlängert werden. Rechtzeitig verlängert werden sollte auch die Gültigkeitsdauer des Öffentlichen Rats Internationaler Experten (PICE), der für die Überprüfung der Kandidaten des Hohen Antikorruptionsgerichts (HACC) zuständig ist und im Mai ausläuft. Die Fristen sollten dabei nicht politisch willkürlich gesetzt werden, sondern an Zäsuren des Reformprozesses geknüpft werden. Die personelle Erneuerung der Richterschaft und ihrer Selbstverwaltungsorgane steht erst am Anfang und bedarf noch mehrerer Zyklen der unabhängigen Auswahl.

Einhaltung hoher Standards bei der Besetzung der Vakanzen des VACC: Die VKKS ist derzeit mit der Neubesetzung der Vakanzen des VACC. Nur die Einhaltung der hohen Standards bei der Kandidatenauswahl gewährt die Beibehaltung des hohen Niveaus von Professionalität und Unabhängigkeit des VACC und damit die Wahrung eines der größten Reformerfolge der Ukraine. Voraussetzung dafür ist, dass die VKKS ohne Druck arbeiten kann, um noch vor Auslaufen der Frist des PICE im Mai 2026 die Neubesetzung abschließen kann. Darüber hinaus sollte die Besetzung einer Vakanz nur erfolgen, wenn es geeignete Kandidaten gibt, die den hohen Standards entsprechen. Deswegen sollte die EU ihre Forderung nach Besetzung der Vakanzen des VACC um die Prämisse ergänzen, dass bei der Besetzung maximale Standards bezüglich Qualifikation, Integrität und Unabhängigkeit eingehalten werden – auch um den Preis, dass die ein oder andere Position vielleicht nicht innerhalb dieses Verfahrens besetzt werden kann.

Verknüpfung der Reformprioritäten mit zeitlich klaren Fristen und finanzieller Konditionalität: Ein großer Teil der hier vorgestellten Prioritäten ist auch Teil des „Frontloading“ bzw. der 10 Prioritäten und Handlungsschritte, die die EU-Kommissarin Kos und der UKR Vizepremier Kachka jüngst vereinbart haben (Joint Statement between Commissioner Marta Kos und Deputy Prime Minister of Ukraine Taras Kachka, 11.12.2025). Allerdings sind diese Punkte in der gemeinsamen Erklärung nicht immer mit der ausreichenden Genauigkeit formuliert, weswegen sie – wie in der Vergangenheit schon oft geschehen – auch mit halbherzigen Lösungen umgesetzt werden können. Außerdem wird von führenden Teilen der fachlichen Zivilgesellschaft befürchtet, dass wichtige Punkte aufgrund mangelnder Konditionalität in nächster Zeit gar nicht implementiert werden. Angesichts des von der Großen Kammer des OG bereits eingeleiteten roll back im Obersten Gericht, des Drucks auf die Selbstverwaltungsorgane der Justiz und abgelaufener oder bald ablaufender Fristen der Auswahlkommissionen mit internationaler Beteiligung ist der Zeitfaktor jedoch entscheidend. Deswegen sollte die EU-Kommission zeitnah erwägen, die vereinbarten Punkte zu präzisieren, sie mit klaren Umsetzungsfristen zu versehen und ihre Umsetzung auch – wie es während der Gespräche führende NGOs empfohlen haben – mit der Auszahlung von EU-Geldern verknüpfen, die nicht die militärische Unterstützung betreffen.

Dieses Policy Brief ist Teil der „Continuing Successful Anti-Corruption (COSAC) Reform Initiative“, die vom Auswärtigen Amt der Bundesrepublik Deutschland gefördert wird. Ziel ist es, den Dialog zwischen ukrainischen und europäischen Akteuren zu stärken und die Reform- sowie EU-Integrationsbemühungen der Ukraine zu unterstützen.